Eget omhändertagande av slam – fördjupat svar

Fråga: Miljöenheten ställde en fråga till er på VA-guiden och vår fråga besvarades av Jonas Christensen, se det första svaret här. Vi anser dock att vi inte har fått ett tillräckligt tydligt svar på vår kärnfråga. Jonas för ett resonemang om kommunens skyldighet till slamtömning på öar i samband med nybyggnation av bostadshus. Men den fråga vi behöver få svar på gäller befintliga fastigheter som har haft vattentoalett sedan lång tid tillbaka på kommunens öar. I dessa ärenden finns det i vissa fall äldre avloppstillstånd, i vissa fall inga tillstånd alls. I samband med avloppstillsyn har de gamla avloppsanläggningarna dömts ut och nu får miljöenheten in nya avloppsansökningar för avloppsanläggningar som klarar av dagens krav på miljö- och hälsoskydd. En förbättring sker alltså när det gäller avloppsutsläppen. Vår aktuella fråga gäller befintliga fastigheter där kommunens renhållningsenhet aldrig har kunnat slamtömma historiskt sätt.

Jonas nämner att det enda undantaget från kommunal slamtömning som kan finnas är om det anses vara oskäligt med hänsyn till omständigheterna. Är det renhållningsenheten i vår kommun som själva bestämmer vad som anses som en oskälig kostnad? Eller är det den aktuella fastighetsägaren som uppger vad de kan tänka sig att betala för en slamtömning? Vad händer i så fall om ny fastighetsägare i samband med ett ägarbyte inte längre är intresserad av den dyra slamtömningen? Eller att fastighetsägarens ekonomiska situation försämrats?

Hur (rent juridiskt sett) ska ett nytt avloppstillstånd formuleras i de fall kommunal slamtömning anses vara oskälig men där fastighetsägaren kan få beviljat eget omhändertagande av slam? Är det tanken att vi ska skriva två separata tillstånd (ett tillstånd för eget omhändertagande av eget slam (dispens) och ett tillstånd för beviljad ny avloppsanläggning)? Eller ska ett och samma beslut skrivas som behandlar både eget omhändertagande och ny avloppsanläggning? Som vi har förstått det så kan man se det egna omhändertagandet av slam som en förutsättning för att ett tillstånd för ny avloppsanläggning ska kunna ges. Om det sen visar sig att det egna omhändertagandet inte fungerar ska det alltså finnas grund för att återkalla avloppstillståndet. Är tanken att vi ska villkora det egna omhändertagandet i avloppstillståndet eller enbart skriva in att ett eget omhändertagande är en förutsättning för tillståndet i informationstexten i avloppstillståndet? Eller ska det rent av stå i beslutsmeningen? Både och?

I de fall varken kommunal slamtömning eller ett eget omhändertagande av slam går att ordna på ett vettigt och miljömässigt sätt kommer ett tillstånd om ny avloppsanläggning med ansluten WC att avslås. Dessa fastigheter får alltså koppla bort sin vattentoalett som har funnits långt tillbaka i tiden och ansöka om någon form av torr toalettlösning.

EXPERTJonas ChristensenJurist med en doktorexamen i miljörättEkolagen Miljöjuridik i Uppsala AB

SVAR:

Detta är en knepig fråga som tydligt visar på hur svårt det kan vara i gränslandet mellan regleringen av avlopp och avfall, men också vad gäller frågan om hur man ska hantera situationer vid befintlig bebyggelse med ändrade förutsättningar. Vid nybyggnation är en förutsättning för bygglov att det går att ordna VA och avfallshämtning och då är det viktigt att kommunens olika delar (förutom bygglovsenheten även miljöenheten och avfallsenheten) får möjlighet att ge sin syn på frågan under bygglovsprövningen. I det fall som frågeställaren nu står inför så är det alltså hur man ska hantera avloppen/avfallet vid befintlig bebyggelse. Frågan handlar bland annat om var gränsen går för när en kommun kan vägra att hämta hushållsavfall?

Det finns inte mycket vägledning i denna fråga, mitt svar nedan bygger delvis på uttalanden i balkspropositionen och i en proposition om ändring i den gamla renhållningslagen men också på den ”Kommentar till föreskrifter för avfallshantering för X kommun” som Sveriges kommuner och landsting och Avfall Sverige gemensamt har tagit fram. Sist i detta svar kommer ett citat därifrån.

Latrin och slam från enskilda avlopp är enligt Naturvårdsverkets vägledning ett hushållsavfall och ska därför hanteras genom kommunens försorg. Utgångspunkten för detta ansvar finns numera i 15 kap. 20 § 1 st MB: Varje kommun ansvarar för att hushållsavfall inom kommunen återvinns eller bortskaffas. (min kursivering).

Uttrycket ”bortskaffa” är inte detsamma som bortforsling utan detta uttryck har sin definition i bilaga 3 till avfallsförordningen. Kommunens skyldighet att transportera bort avfallet regleras istället i paragrafens andra st:

Kommunen ska transportera bort avfallet från den fastighet där avfallet finns, om
   1. borttransport behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljön som enskilda intressen, eller
   2. fastighetsinnehavaren begär att kommunen ska transportera bort avfallet och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna.

Utgångspunkten är alltså att det är ett kommunalt ansvar att transportera bort avfallet från respektive fastighet.

Kommunens skyldighet att forsla bort avfall ”utöver vad som följer av renhållningsordningen” är alltså inte ovillkorlig. (Inom parentes, så är det inte helt klart vad som avses med formuleringen ”utöver vad som följer av renhållningsordningen”, se dock nedan SKLs tolkning.) Om det framstår som oskäligt kan kommunen neka att utföra bortforslingen. Den enda vägledning som finns till detta uttalande är att det kan anses vara oskäligt om hämtningsplatsen är avsides belägen eller svår att nå (prop. 1978/90:205 s. 27 samt prop. 1997/98:45 del 2 s 193, där samma otydliga formulering upprepas). Huruvida detta undantag är möjligt att tillämpa på öar generellt sett framgår inte, men enligt min uppfattning kan inte den omständigheten att det krävs båttransporter vara en giltig ursäkt för kommunen att undgå sitt hämtningsansvar utan jag menar att man möjligen kan säga att detta undantag skulle kunna gälla öar där det är svårt eller omöjligt för hämtningsbåtarna att lägga till. Man kan även tänka sig fjällstugor bortom allfarvägar.

När tillstånd ges till ett enskilt avlopp så måste hänsyn tas till förutsättningarna för att kunna hämta slammet. Antag att det helt enkelt inte går att komma till ön eller till den aktuella fastigheten, i sådana fall menar jag att tillstånd till en anläggning som kräver slamhämtning inte kan ges.

Om det går att hämta slammet men det är väldigt kostsamt, så kan kommunen i vart fall till en viss gräns styra upp detta genom sin renhållningstaxa. Detta är ju ett ekonomiskt incitament. Kommunens möjligheter att använda taxan är dock beroende av vissa kommunalrättsliga principer. Taxan bestäms av kommunfullmäktige (KF), varför den enskilda handläggaren eller nämnden inte på eget bevåg kan bestämma att det ska vara extra dyrt att hämta på en viss aktuell fastighet. Taxan bestäms inte heller av hur mycket fastighetsägaren är beredd att betala.

Enligt 27 kap. 4 § MB har kommunen rätt att ta ut en avgift för den avfallshantering som kommunen ansvarar för enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Av 27 kap. 5 § MB framgår bland annat att avgiften ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen (generellt sett) och enligt den kommunala likställighetsprincipen ska lika fall behandlas lika. Detta betyder att kommunen inte endast i avskräckande syfte kan ha väldigt höga taxor för en viss fastighetsägare eller för en viss typ av fastigheter.

I miljöbakspropositionen (1997/98:45 del 2 avsnitt 5.1.27) skriver man:

Samma avgift skall därför tas ut för samma prestation. Utan hinder av likställighetsprincipen kan en viss differentiering ske, exempelvis för att uppnå en rättvis kostnadsfördelning mellan permanent- och fritidsbebyggelse. I enlighet med vad som framgår nedan hindrar inte heller likställighetsprincipen att avgiften tas ut på sådant sätt att återanvändning, återvinning och annan miljöanpassad avfallshantering stimuleras.

Utan hinder av likställighetsprincipen får alltså avfallstaxan differentieras i styrande syfte. Härigenom skall t.ex. källsortering av avfall kunna stimuleras.

Eftersom taxan beslutas av KF innebär det att KFs beslut om taxa överklagas genom kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning, och när taxan väl har vunnit laga kraft kan den inte överklagas. Det som möjligen skulle kunna överklagas vid ett senare skede är när avfallsenheten placerar in fastighetsägaren i en viss kategori i taxan, om det innebär någon form av självständig bedömning. Gör det inte det är inte heller kategoriseringen ett överklagbart beslut, utan räknas som ”ren verkställighet”.

För fastighetsägaren är det sedan bara att gilla läget, oavsett om man är ny eller gammal fastighetsägare. Något förhandlingsläge finns inte, utan alternativet är i så fall för fastighetsägaren att se till att man inte har något slam eller latrin som måste hämtas. Om det är så att kommunen klarar av att hämta det andra hushållsavfallet så krävs det mycket för att kommunen skulle kunna vägra hämta även andra fraktioner av hushållsavfall.

Så till frågan om i vilken ordning man ska bedöma eget omhändertagande av slam respektive tillstånd till avloppet så menar jag för det första att det bör ske genom olika beslut. En anledning till detta är att det kan vara viktigt att beslutet om slamomhändertagande skrivs på ett sådant sätt att det inte gäller för evigt, t ex genom att det tidsbegränsas, att det endast gäller till förmån för den nuvarande fastighetsägaren eller att det endast gäller så länge som avloppsanordningen fungerar. Skriver man inte in sådana begränsningar så gäller det för evigt, så vida man inte finner en grund för att upphäva beslutet i 24 kap. MB.

I första hand bör nog frågan om slamhantering avgöras först, och sedan beslutar man i frågan om avloppet. Skulle det inte gå att ta hand om slammet på egen fastighet så nekas tillstånd till avloppet. Men man kan även tänka sig att göra avloppstillståndet beroende (villkorat) av att det vid varje tidpunkt finns ett medgivande att ta hand om slammet på den egna fastigheten. Är det olika nämnder inblandade bör man se till att ha en gemensam handläggningsordning, med remissförfaranden, etc.

Om det visar sig helt omöjligt att ge tillstånd till en vattenbaserad anläggning, t ex av föroreningsskäl eller p g a av att det helt enkelt inte går att hämta slam så är nog en torr lösning det enda alternativet, givet att det handlar om ett befintligt hus och även om det är ett permanentboende. I vart fall är detta min utgångspunkt.

Mark- och miljööverdomstolen har i ett mål (M 9983-04) konstaterat att i vart fall för fritidshus så kan det anses acceptabelt att ha torrtoaletter eftersom man menade att det inte var miljömässigt möjligt att tillåta ens små utsläpp till Östersjön. På denna grund avslogs en ansökan om minireningsverk på en skärgårdsö.

Inte heller fastighetsägarens försämrade ekonomi påverkar denna bedömning. Naturligtvis måste en person som avser att köpa en fastighet ta reda på bl a vad som gäller för vatten och avlopp.

SKL och Avfall Sverige skriver:

Miljönämnden behöver i sin prövning av en [enskild avlopps-] anläggning beakta avfallsföreskrifternas krav för att säkerställa att avfallshantering från anläggningen kan ske. Prövningen av en avloppsanläggning sker i sig med stöd av miljöbalkens bestämmelser. Krävs bygglov handläggs detta av byggnadsnämnden med utgångspunkt i plan- och bygglagen med anknutna förordningar. Möjligheterna till avfallshantering har betydelse både inom tillståndsprövning enligt MB och vid bygglovsprövning. I MB finns vissa möjligheter att förena tillstånd med villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön, se 19 kap. 5 § 9 p. och 22 kap. 25 § 8 p. miljöbalken.

När det gäller latrinhämtning kan kommunen i vissa fall hänvisa till att fastighetsägaren själv får transportera tunnorna till en återvinningscentral, ÅVC. SKL och Avfall Sverige kommenterar denna möjlighet:

Kommunen har en möjlighet att anvisa återvinningscentralen som insamlingsplats för olika typer av avfall. Den egna transporten utgör av en del av insamlingen och transporten står därför inte i strid med 15 kap. 24 § 1 st. [21 § 1 st.] MB. Då hämtning av latrinkärl utgör ett stort arbetsmiljöproblem har denna ordning föreskrivits även för insamling av latrin, som då sker på återvinningscentralen. Man ska dock ha i åtanke att en enskild fastighetsägare skulle kunna åberopa 15 kap. 20 § 2 st. 2 p. [17 §] MB och begära att kommunen hämtar latrin vid fastigheten. Kommunen kan endast neka borttransport av hushållsavfall, utöver vad som följer av avfallsföreskrifterna, om det är oskäligt. Om en fastighet normalt sett har hämtning av hushållsavfall är kraven därför höga för att neka borttransport i kommunens regi. Det är därför viktigt att avfallstaxan tar höjd för sådan borttransport som inte erbjuds generellt i föreskrifterna, så att kommunen får kostnadstäckning för sådan borttransport. Särskild hämtning efter beställning Utöver vad som följer av föreskrifterna om ordinarie och planerad hämtning ska kommunen hämta och transportera bort hushållsavfall, om fastighetsinnehavaren begär det. Kommunens skyldighet i denna del är dock inte ovillkorlig utan kommunen kan neka transporten om det framstår som oskäligt, vilket kan vara fallet t.ex. om uppsamlingsplatsen är avsides belägen eller svår att nå, se 15 kap. 20 § 2 st. 2 p. [17 §] MB och prop. 1997/98:45 del 2 s.193. Sådant nekande bör tillämpas restriktivt och kompletteras med uppgift om var avfallet ska lämnas för borttransport.


Det är alltid den enskilda myndigheten som självständigt utformar sina beslut, och som självständigt gör sina bedömningar och som ansvarar mot sina tillsynsobjekt och medborgare. VA-guiden AB, samt de experter som svarar på uppdrag av VA-guiden AB, friskriver sig från alla tänkbara anspråk till följd av olyckliga svar eller missförstånd. Experten har inget uppdragsförhållande till frågeställaren. Svaret är expertens egen uppfattning och representerar inte nödvändigtvis hens organisations eller VA-guidens ståndpunkt.


Relaterat

Eget omhändertagande av slam – riskerar kommunen att ändå behöva hämta slammet?