Rapporten från projektet som skulle underlätta handläggningen av avloppsärenden blev ett slagträ i debatten för de som motsatte sig krav på små avlopp. I denna artikel beskriver vi frågan om markretention av fosfor från små avlopp samt arbetet med projektet och rapporten. Spände vi bågen för hårt?
De senaste åren har frågan om markens möjlighet att fördröja fosfor, markretentionen, använts som argument från debattörer som menar att kraven på små avlopp, generellt sett, är omotiverade. Från VA-guidens sida känner vi att det är hög tid att vi ger vår syn på frågan och vårt projekt som ledde till den rapport som det ofta hänvisas till. Debatter om rimliga eller orimliga krav på små avlopp blossar av förklarliga skäl upp då och då, framförallt i lokalmedia. Ibland når de även in i Riksdagens frågestund.
När Havs- och vattenmyndigheten (HaV) utlyste projektmedel 2014 för att underlätta handläggningen av små avlopp nappade VA-guiden och sökte projektmedel. Samtal om lämpliga sätt att bedöma retentionspotentialen pågick redan sedan tidigare med några miljöförvaltningar då HaV:s förslag till nytt regelverk hade väckt frågan. VA-guidens ansökan beviljades av HaV och projektet satte igång med litteraturstudier och intervjuer med siktet på att illustrera och förenkla komplexa hydrogeologiska processer till handgripliga tumregler.
Vissa debattörer refererar till rapporten som forskningsrapport eller forskarrapporten. En mer korrekt beskrivning är projektrapport. Projektet var upplagt för att snabbt nå resultat och genomgick inte den vetenskapliga granskning som är brukligt inför publicering i vetenskapliga tidskrifter.
Under projektet kompletterade och förtydligade VA-guiden rapporten. HaV valde slutligen ändå att inte publicera rapporten på sin hemsida som vägledning då de anser att det saknas tillräckligt underlag för helt säkert bedöma hur stor och varaktig fosforinbindningen i mark faktiskt är.
VA-guidens rapport om markretention från 2018
Fosforns rörelse i mark – en komplex fråga
Diskussionen om markretention och små avlopp handlar i huvudsak om markens förmåga att binda eller hålla kvar fosfor från avloppsutsläpp. Om det är en sak som det råder konsensus om så är det att fosforns kemi i mark är komplex och svår att förstå, i synnerhet frågan om hur fosforn beter sig över en längre tid. Det är många faktorer som påverkar. Utöver den uppenbart svåra frågan om fosforns öde i mark och vatten tillkommer en viktig omständighet till diskussionen och det är att mängden fosfor från respektive hushåll är relativt liten. Detta har betydelse då myndighetens krav ska vara rimliga sett till avvägningen mellan kostnad för åtgärder och nyttan med dem, enligt 2 kap 7 § miljöbalken.
De sakliga diskussioner som förekommit i debatter och diskussioner om retentionen har handlat om hur pass sannolikt det är att de föreslagna mängderna av fosfor stannar i omgivningen eller tas upp av växter och mikroorganismer, under hur lång tid den i så fall stannar där och hur detta påverkas om ytterligare utsläpp adderas i närområdet.
Formas tog sig an frågan om markretention
När Rådet för evidensbaserad miljöanalys hösten 2018 beslutade att Formas skulle göra en systematisk forskningssammanställning om markretention av fosfor från enskilda avlopp blev många hoppfulla om att frågetecknen skulle kunna rätas ut och om än inte bli till utropstecken så i vilket fall punkt eller komman. Den systematiska genomlysningen av frågan landade dock ändå i frågetecken på grund av osäkerheter och den komplexa kemin vad gäller fosforns rörlighet i mark.
Formas resultat blir en systematisk forskningssammanställning för att presentera de intressanta källor till kunskap som de har identifierat. I samband med Vatten Avlopp Kretslopp 2021 berättade representanter från arbetsgruppen vid Formas om arbetet. Professor Jon Petter Gustafsson vid SLU belyste viktiga faktorer för markretention i sin presentationen i samband med konferensen 2021.
- Belastning per ytenhet och år
- Drifttid för avloppsanläggningen
- Mängd reaktivt järn och aluminium i markmaterialet
- Faktorer som påverkar växtupptag
- Transportavstånd till recipienten
- Täthet av enskilda avlopp med markinfiltration
Jon Petter betonade även frågan om vilken tidsaspekt man tänker sig att fosforn stannar i marken apropå retention av fosfor. Jon Petter menade att man bör se de markkemiska processerna, den så kallade fastläggningen av fosfor, som en reversibel process. Det vill säga, fosforn fastnar i marken för att vid ett senare tillfälle lösa sin bindning och vandra vidare. Marken blir då mer av ett slags fördröjningsmagasin än ett låst arkiv. Frågorna om hur, när och varför detta sker är enligt Formas inte tillräckligt beforskade apropå avloppsrening i mark och därför blir det svårt att med vetenskapligt stöd uttala sig generellt om hur mycket fosfor som stannar på en viss plats från en viss anläggning eller hur länge fosforn stannar just där.
Formasprojektet landar som sagt förmodligen i en sammanställning av intressant forskning för den som vill och mäktar gå vidare med frågan. Slutrapport och återkoppling från projektet väntas under 2022.
Markretention av fosfor enligt VA-guidens rapport
Arbetshypotesen för projektet var att undersöka om det skulle gå att fastställa riktlinjer, ett bedömningsverktyg, för skyddsavstånd baserat på retention av fosfor i omgivande mark. Projektet undersökte om det är möjligt att bedöma fastläggning av fosfor på liknande sätt som att bedöma smittskydd.
När det gäller smittskydd sker stor del av reduktionen av smittämnen i avloppsanläggningen men det är svårt om inte tekniskt omöjligt att över lång tid behandla bort 100 %. Istället för att kräva orimligt hög reduktion i anläggningen ser man till lokaliseringen av utsläppspunkt och skyddsavstånd. Man räknar med att avdödning av smittämnen fortgår efter att det behandlade avloppsvattnet lämnat behandlingssteget. För infiltrationer går systemgränsen där den omättade zonen i marken övergår till att bli mättad.
En väsentlig skillnad mellan avdödning av smittämnen och retention av fosfor efter anläggningar är dock att fosforn inte reduceras på samma sätt som smittämnena. En viss andel av fosforn binds till partiklar i marken men kommer så småningom i en framtid att vandra vidare i mark- och vattenmiljön.
Bedöma retentionspotential – bedöma känslighet
Rapporten föreslår att bedömningen av retentionspotential kan ses som en del av bedömning av hur pass känslig omgivningen är för avloppsutsläpp. Utifrån denna bedömning formuleras krav på den avgränsade avloppsanläggningen. För att bedöma retentionspotentialen menar rapporten att en rad observationer och antaganden behöver göras i det enskilda fallet.
- Antagande om mängd fosfor som belastar anläggningen
- Antagande om anläggningens sannolika prestanda
- Antagande om spridning i bädden (vid markbaserade anläggningar)
- Antagande om hur behandlat avloppsvatten sannolikt kommer röra sig i terrängen
- Antagande om markens beskaffenhet i omgivningen
- Antagande om retentionskoefficient
- Med hjälp av bedömningsverktyget beräknas en mängd fosfor som sannolikt kvarhålls i omgivningen
1. Mängden fosfor som belastar anläggningen
Notera att antaganden om sannolik belastning skiljer sig från dimensioneringsgrunder. Det är till exempel rimligt att dimensionera en avloppsanläggning för ett hushåll så att den klarar en belastning av fem personekvivalenter (5 pe) men det är inte sannolikt att en genomsnittlig anläggningen över sin livstid kommer att belastas av fosforutsläpp motsvarade fem personer. Antagande om mängd fosfor som belastar anläggningen bör utgå från en genomsnittlig närvaro i hemmet. Om huset är rustat för året runt eller inte spelar in.
2. Anläggningens sannolika prestanda
När det gäller anläggningens sannolika prestanda utgick projektet från de reduktionstal som SMED antagit till sina modeller för att beräkna fosforbelastning från olika källor. Alla exempel och konceptbeskrivningar utgick ifrån att det finns en fungerande och definierad anläggning för att säkra smittskyddet.
3. Spridning i bädden (vid markbaserade anläggningar)
Ju större volym av markzonen i anläggningen som deltar i avloppsreningen desto bättre smittskydd och kemisk bindning av fosfor. Man önskar en så stor och mäktig omättad zon som möjligt. Vid stor spridning i bädden antas spridningen av det infiltrerande vattnet omfatta ett större område.
4. Hur behandlat avloppsvatten sannolikt kommer röra sig i terrängen
Rapporten antar att det behandlade avloppsvattnet fortsätter att infiltrera och röra sig i markprofilen som en plym i grundvattnets strömningsriktning.
5. Antagande om markens beskaffenhet i omgivningen
Bedömaren uppmanas att klassa marken enligt en grov klassificering av marktyper enligt rapporten.
6. Antagande om retentionskoefficient
Utifrån antagen marktyp i föregående bedömningssteg föreslår rapporten en så kallad retentionskoefficient inför beräkning av retentionspotentialen.
7. Mängden fosfor som sannolikt hålls kvar i omgivningen
Utifrån föregående antaganden föreslår rapporten en modell för att beräkna ungefärlig mängd fosfor som sannolikt stannar i omgivande mark istället för att direkt vandra vidare.
Varför satsade VA-guiden på ett projekt om markretention från små avlopp?
Det enkla svaret är att det uttryckligen efterfrågades i utlysningen från HaV då de önskade projektansökningar för att underlätta handläggningen av ärenden om små avlopp. Område 1 i utlysningen 2014:
”Utveckling av praktiska verktyg som underlättar bedömningar vid prövning och tillsyn av små avloppsanläggningar, inom t.ex. områdena smittskydd och retention.”
Peter Ridderstolpe vid företaget WRS presenterade idéutkast och ett samarbete inleddes. Merparten av projektet utfördes av WRS, framförallt Peter, som tog hjälp av forskaren Lars Hylander som underkonsult. VA-guiden, liksom flera personer inom WRS, blev mer aktiva i slutet av projektet för att bistå med att knyta ihop säcken med projektrapporten och kompletteringen av densamma.
Utöver VA-guidens projekt satte två ytterligare projekt med liknande målsättningar igång. Dessa projekt ledde vidare till GIS-stödet för små avlopp som med kartskikt ger en översiktlig uppfattning om sannolik risk för påverkan från avloppsutsläpp med avseende på hälsoskydd, kväve och fosfor. I modellerna i verktyget finns också antaganden om utsläppsmängder och markretentionen men det behövs ändå en bedömning i det enskilda fallet.
Koppling till tidigare kraftsamling
Rapporten Läget inom markbaserad avloppsvattenrening – samlad kunskap kring reningstekniker för små och enskilda avlopp från 2012 tar översiktligt upp frågan om reduktion av fosfor (s. 26-28) och konstaterar att det saknas svar på frågor apropå långsiktig inbindning och retention av fosfor.
I och med VA-guidens projekt om markretention såg vi möjligheten att vända på stenar för att se vad som kom fram och en förhoppning väcktes om att få till något slags verktyg som skulle vara bättre än inget. Syftet var att underlätta för miljöförvaltningarna att göra bedömningar i det enskilda fallet. Projektet hade dock inte förutsättningar för att påverka rådande forskningsläge utan satsade på att beskriva frågan utifrån litteraturstudier och intervjuer.
Rapporten uppmanar till fortsatt diskussion om markretention och kravställandet och föreslår att ensidigt fokus på fosforreduktionen i anläggningen kompletteras med möjligheten till riskminskning via utformning och avledning av utsläpp till mark istället för mot ytvatten. En av flera slutsatser från projektet var att utformning av markbaserade anläggningar, i och med att de är platsbyggda, samt lokalisering av utsläppspunkt har mycket stor inverkan på prestanda och därmed hur pass stor eller liten risken är att anläggningen påverkar omgivningen negativt.
Lång väg till färdig rapport
När projekttiden led mot sitt slut var inte alla pusselbitar tillräckligt slipade. HaV gav VA-guiden bakläxa på en rad punkter. Projektgruppen laddade om, förstärkte sig med fler personer, och kavlade upp ärmarna för att färdigställa rapporten och räta ut de frågetecken HaV pekade på. Rapporten skickades in på nytt men följdfrågorna om forskningsläget vad gäller fosfor från avlopp i markekosystemet blev övermäktiga. De diskussioner och debatter som pågått, och pågick parallellt, bidrog nog till att frågorna kom som svampar efter stekheta dagar följt av ösregn. För att addera ytterligare en liknelse, projektet hade krockat med ett isberg med namnskylten – vetenskapligt stöd för antagande av markretention av fosfor från småskaliga avloppsanläggningar.
Det skulle senare visa sig att även Formas då man tog sig an frågan tvingades lägga om kursen för att kunna ro sin studie i land. Efter ett par avstämningar meddelade VA-guiden och huvudförfattarna att projektrapporten får anses vara klar sett till projektets omfattning.
HaV hade under resans gång remitterat rapporten internt men valde ändå i slutet av 2017 att skicka den på extern remiss till utvalda remissinstanser i form av myndigheter, lärosäten och forskningsinstitut. Efter remissrundan fattade HaV beslutet att inte publicera projektrapporten på sin hemsida.
För dig som är intresserad har VA-guiden valt att synliggöra de 10 remissvaren tillsammans med egna kommentarer till vissa resonemang och ståndpunkter som förs fram i remissvaren. Remissvar angående VA-guidens rapport om markretention
Spände vi bågen för hårt?
Borde projektet ha styrt om skutan och stannat vid en litteratur- och intervjustudie? Det var frågan om ett relativt litet projekt men VA-guiden hade siktet inställt på att kunna erbjuda hjälpmedel och stöd inför bedömningen i det enskilda fallet för att underlätta både prövning och tillsyn.
Detta gjorde att projektet tog sikte på tumregler, enkla riktlinjer eller verktyg, för bedömning av smittskydd och retentionspotential. Detta är bra att hålla i minnet i samband med kritik och invändningar mot rapporten. Vår uppfattning är att flera av remissinstanserna som formulerade kritiska ståndpunkter i många fall kritiserade utlysningen i sig, då de ansåg att det var olämpligt att försöka utreda och föreslå modeller för att bedöma markretention.
En aspekt som vi tror triggade den kritiskt sinnade att inta en skeptisk hållning kan ha varit att beräkningsmodellen i rapporten ger ett skenbart exakt resultat i form av gram fosfor som sannolikt fastnar i marken. Projektgruppen var väl medveten om att det behöver göras en rad antaganden och bedömningar av hydrogeologiska faktorer på den aktuella platsen för att ge ett hum om omgivningens känslighet och resonerade som så att användaren lär vara införstådd med att de värden som modellen resulterar i är ungefärliga.
Den som vill kan ju annars på egen hand sätta värden för intervall och ge dem lämpliga färger för att på så sätt få en aning om retentionspotentialen sannolikt är liten eller stor. I efterhand skulle detta kanske haft pedagogiska poänger men grundfrågan i rapportens efterspel handlade om hur pass tillförlitligt och generellt resultatet kan anses vara.
Inledningsvis förekom en konceptuell bild i projektet där reduktion i anläggning adderades till reduktion i omgivningen som gav en total reduktion. Denna beskrivning övergavs då vi märkte att den ledde tankarna till att tillgodoräkna sig stora markvolymer som en del av själva avloppsanläggningen. Detta var inte projektets avsikt, utan att formulera bedömningsverktyg för att uppskatta retentionspotentialen hos omgivningen.
VA-guiden beklagar eventuella missförstånd om retentionen är tänkt som en del av anläggningen eller inte och vill betona att projektet övergav den inledande beskrivning av konceptet som adderade reduktion i anläggning med reduktion i omgivning till sammanlagd reduktion. Bedömningen av retentionspotentialen ska ses som en känslighetsanalys för att sedan, tillsammans med andra viktiga aspekter som smittskydd och resurshushållning, leda till lämpliga krav på avloppsanläggningens prestanda.
Är tumreglerna bättre eller sämre än inga alls?
Oavsett om det finns ett verktyg för bedömning i det enskilda fallet som kan användas på alla ställen eller inte måste kraven ändå vara avvägda enligt rimlighetsavvägningen i miljöbalken. VA-guidens råd till den som använder beräkningsverktyget är som sagt att se de beräknade värdena som ungefärliga. Vattenmyndigheterna påpekar i sina remissvar att de tolkar det som att kommunerna redan beaktar markretentionen i kravställandet. Det vore intressant att synliggöra detta mer och jämföra de antaganden som dessa bedömningar vilar på med rapportens resonemang. För tillfället tycks frågan om tumregler och bedömningsverktyg i det enskilda fallet fastnat på grund av att fosforns rörlighet i mark efter avlopp inte är tillräckligt studerad.
Behovet av stöd för att bedöma omgivningens känslighet, att identifiera och förklara vad som är skyddsvärt och därifrån formulera rimlig en kravnivå i det enskilda fallet kvarstår. För att avgöra om skydds- och försiktighetsåtgärder samt utredningar i det enskilda fallet är rimliga utifrån miljöbalkens 2 kap 3 och 7 §§ behöver även frågan om kostnader utredas vidare.
VA-guidens tolkning av yttrandena från myndigheter och lärosäten i samband med att HaV remitterade rapporten är att man tydligen ser rätt olika på hur osäkerheterna i frågan bör hanteras. När forskaren säger att det är för stora osäkerheter och för lite kunskap för att säkert uttala sig bör man fråga sig vilken grad av säkerhet som behövs för att bedöma påverkan, risken för påverkan, från en enskild avloppsanläggning. VA-guiden kommenterar som sagt remissvaren vidare i artikeln om remissvaren.
Stort fokus på fosfor och övergödning i debatten
När det gäller markbaserade anläggningar sammanfaller ett par principer för både smittskydd och miljöskydd. Ju större volym av så kallad omättad zon som deltar i behandlingen, desto bättre rening. Syresättning av anläggningen är fundamentalt. Om den markbaserade anläggningen i huvudsak anpassas för smittskydd lär man få en hel del fosforrening på köpet. Utsläpp från små avlopp behöver bedömas i sitt lokala sammanhang.
De tidigare allmänna råden från 1980-talet var inriktade på projektering och anläggande av markbaserad teknik och rekommenderade skyddsavstånd relaterat till hälsoskyddet. Miljöpåverkan apropå utsläpp av fosfor från små avlopp lyser med sin frånvaro i den äldre vägledningen. Råden drogs tillbaka och ett par års tomrum vad gäller vägledning skapade huvudbry och bidrog sannolikt till onödig variation av lokal praxis.
De allmänna råden kom slutligen på plats under 2006. Råden listar omständigheter då det är motiverat att kräva hög skyddsnivå miljöskydd och rekommenderar då att avloppsanläggningen reducerar 90 % totalfosfor. De allmänna råden anger även ribba vid så kallad normal skyddsnivå och rekommenderar att avloppsanläggningen då bör reducera 70 % totalfosfor. Det vore intressant med mer information om resonemangen som ledde fram till just denna rekommendation. Råden förändrade inte rättsläget i sig men rådet om 70 % reduktion av totalfosfor blev ny norm. När det gäller skyddsnivåer och grundkrav återfinns samma skrivning i dagens allmänna råd från 2016.
De allmänna råden anger inga konkreta riktvärden för smittskydd men det framgår tydligt att miljöförvaltningen behöver bedöma flera aspekter än miljöskydd. Diskussioner och debatter om krav på små avlopp har ofta fått ett ensidigt perspektiv och till stor del handlat om fosfor och övergödning.
Verktyget blev ett slagträ
Parallellt med att den ursprungliga projektrapporten reviderades, diskuterades och kompletterades blossade stundom heta lokala debatter upp om risker och påverkan från avloppsutsläpp på olika håll i landet. Man motsätter sig myndigheternas krav på de små avloppen och frågor om så kallad tvångsanslutning och paragraf 6-områden enligt Lagen om allmänna vattentjänster (LAV) bakas ofta ihop med frågan om markretention. Det låter som att när avloppsvattnet väl nått ut i marken är avloppsfrågan löst. Fokus läggs på fosforns öde, inte på smittskyddet.
Misstankar bubblar upp till ytan om att staten och kapitalet, tillsammans med landets miljöinspektörer, går samman för att angripa landsbygdens invånare. I sin sammanslagna form där berättelsen handlar om de kommunala myndigheternas övertramp gentemot den enskilda medborgaren har på vissa håll frågan plockats upp av förtroendevalda på lokal och nationell nivå.
Projektrapporten blev då ett slagträ för konservativa debattörer i Riksdagen och i lokala avloppsuppror. Det ironiska är att projektet initierades och beviljades med avsikten att underlätta bedömningar för att bistå miljöförvaltningarna att göra rimlighetsavvägningar och på så sätt kunna påskynda tillsynen för att ta sig ur situationen där nära 30 % av de små avloppsanläggningarna, nationellt sett, är klassade som okända eller har direktutsläpp efter slamavskiljare.
Går det att jämföra modellerna för bedömningar?
Det vore intressant om ett par inspektörer från olika förvaltningar, och utan att ha tagit ställning på förhand, testade att använda GIS-verktyget och tumreglerna enligt retentionsrapporten på samma plats, på samma ärenden. Kommer man till helt olika slutsatser? Kan modellerna rent av komplettera varandra då GIS-stödet ger en översiktlig bild inför till exempel planering av tillsyn medan bedömningsverktyget i retentionsrapporten zoomar in på fastighetsnivå och kräver platsbesök för observationer och bedömningar av hydrogeologin på platsen.
VA-guiden vill bidra till fortsatta samtal som stöd för ökad samsyn så att platser med likartade förutsättningar bedöms likartat, oavsett var i landet man befinner sig. Rapporten bör ses som ett resultat av ett utvecklingsprojekt och underlag för diskussion om bedömningar i det enskilda fallet.
Relaterat
Öppet inlägg om markretention – självrening av fosfor och smittämnen, rapporten från 2018
Remissvar angående VA-guidens rapport om markretention
Läget inom markbaserad avloppsvattenrening, rapport från 2012
GIS-stöd för små avlopp – samlingssida
Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017, PLC7, mars 2020
Formas om den systematiska kartläggningen om markretentionen av fosfor från enskilda avlopp
VA-guiden sammanfattar och kommenterar debatter om små avlopp, september 2019
