I en detaljplan finns dagvattenhantering med som en del av genomförandebeskrivningen och i plankartan finns det reserverade områden för detta. Vem är det som kollar upp att dagvattenanläggning i detaljplanen blivit verklighet? Jonas Christensen, Ekolagen Miljöjuridik, svarar.
FRÅGA
Jag uppfattar det som att man kan reservera områden för dagvattenhantering i en detaljplan men däremot inte ange vilken typ av dagvattenanläggning det ska vara, detta får man bestämma i byggfasen.
I en detaljplan som jag arbetar med finns dagvattenhantering med som en del av genomförandebeskrivningen och i plankartan finns det reserverade områden för detta. Vem är det som kollar upp att det blivit en dagvattenanläggning, som det står att det ska vara i detaljplanen? I till exempel bygglovsprocessen är det en bygglovshandläggare som slutbesiktigar huset men vad gäller för detaljplanen? Är det kommunens ansvar, till exempel bygglovshandläggaren eller miljöinspektör som kollar upp det i dagvattentillsynen?
SVAR
Här kommer vi in på vissa intressanta brister i PBL:s genomförandesystem. Jag har bollat vissa delar av denna fråga men duktiga kontakter på Boverket.
Planbestämmelser kan inte formuleras som skall krav, såsom att ”anläggning för dagvatten ska inrättas” utan man kan endast skriva att ”mark avsätts för dagvattenanläggning” etc. Man skiljer på därför ibland på ”ska-bestämmelser” respektive ”får-bestämmelser”.
I 11 kap, PBL finns bestämmelser om genomdrivande, dvs tillsynsreglerna. Här finns olika typer av förelägganden, såsom lovförelägganden (17 §), åtgärdsförelägganden (19 §) samt rättelseförelägganden (20 §). Det som skulle kunna bli aktuellt är åtgärdsföreläggande. Den bestämmelsen lyder:
”Om en byggherre, ägare, nyttjanderättshavare, väghållare, kontrollansvarig, sakkunnig eller huvudman för en allmän plats låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en skyldighet enligt denna lag eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden förelägga denne att inom en viss tid vidta åtgärden (åtgärdsföreläggande).”
Som ni ser av det understrukna så kan ett sådan föreläggande endast skrivas om det handlar om att genomdriva en skyldighet, men inte om det handlar om en ”möjlighet” eller ”rättighet” att tex inrätta en dagvatten anläggning. Endast ska-bestämmelser kan genomdrivas, men inte får-bestämmelser.
I 6 Kap. 18 § 1 st. PBL finns en bestämmelse som säger att: Efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen, ska kommunen ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, så att platserna kan användas för deras avsedda ändamål.
Någon motsvarande tvingande bestämmelse om genomförande finns inte för mark där det inte är kommunalt huvudmannaskap.
Slutsatsen är att om det är kommunen som är huvudman för marken, så kan byggnadsnämnden med stöd av 11 kap: 19 § PBL framtvinga åtgärden med ett åtgärdsföreläggande och endast om det grundas på en s.k. ska-bestämmelser i planen.
Om det inte är kommunalt huvudmannaskap för marken så saknas alltså denna möjlighet och man kan bara hoppas att den som är huvudman för området ändå följer detaljplanen. Detta är helt klart en lucka i regelsystemet.
Antag att man skriver en sådan planbestämmelse för att klara en MKN i recipienten, men så inrättas inte den anläggning som planen föreskriver. Vad händer då? Bör man inte ta hänsyn till denna brist när kommunen ”ska säkerställa att MKN enligt miljöbalken följs” som det ungefär står i 2 kap. 10 § PBL? Och, kan Sverige verkligen hävda gentemot EU att vi har de nödvändiga reglerna för att man ska anse att vi har implementerat EU:s ramdirektiv för vatten? Jag är högst tveksam. Jag har i ett mål anfört detta, men MÖD nappade inte på kroken. Man undvek att ta i frågan.
Svaret på frågan om vem som kontrollerar att en detaljplan har uppfyllts om dessa frågor, är att det är byggnadsnämndens uppgift. När man skriver att det är byggnadsnämndens uppgift så innefattar det svaret att byggnadsnämnden genom en delegationsordning har delegerat ner sådana uppgifter till enskilda handläggare på förvaltningen (stadsbyggnadskontoret eller vad det heter i respektive kommun). Sedan är det ju naturligtvis intressant att veta i vilken mån man verkligen utför sådana kontroller och på vems initiativ. Det är ju en fråga som inte kan besvaras generellt, eftersom det handlar om vilka prioriteringar man gör på respektive myndighet. Men kontroll kan initieras både genom att inspektörer på myndighetens initiativ åker ut för att kontrollera hur en plan har uppfyllts, och samtidigt är ju allmänhetens anmälningar till myndigheterna en viktig informationskälla.
Inför detta svar har jag bollat frågan med kunniga personer på Boverket, och jag har då fått min bild av genomförandesystemet av detaljplaner i PBL bekräftat, nämligen att det är behäftat med mycket stora brister. Det finns helt enkelt inga tydliga regler om vem och när man kontrollerar att planbestämmelser (i vart fall planbestämmelser som inte direkt reglerar byggnadstekniska frågor) verkligen uppfylls. När det gäller allmän platsmark, där man alltså kan skriva ”ska-bestämmelser” så är det en allmän uppfattning att ”det allmänna alltid förväntas följa lagen” och att det därför nog traditionellt sett inte har ansetts behövas uttryckliga regler om tillsyn i de fallen, utöver den skyldighet kommunen genom 6 kap. 18 PBL att följa en detaljplan. När det gäller kvartersmark, där ju kommunen endast kan skriva ”får-bestämmelser”, utan tvång att göra det planen säger att man får göra, så kan ju byggnadsnämnden ändå inte genom tillsyn framtvinga att en sådan planbestämmelse uppfylls.
Min bild är att det sällan eller aldrig bedrivs aktiv tillsyn eller uppföljning av att bestämmelser i en detaljplan som handlar om annat än rent byggnadstekniska åtgärder, följs.
Mina kontakter på Boverket säger också att detta är en fråga som man internt på Boverket mer och mer börjat diskutera, och att man är medveten om dessa brister i PBL-systemet. Man kan ju undra vad det egentligen är för nytta med en s.k. får-bestämmelse i PBL om de ändå inte måste följas och inte kan genomdrivas, och det kan ju gälla annat än dagvattenanläggningar. Kanske är detta en fråga för den just nytillträdda utredningen att ta tag i.
Frågeställaren antyder även en annan viktig fråga, och det är hur preciserade planbestämmelser måste vara. Räcker det verkligen med att skriva att marken avsätts för en dagvattenanläggning? Jag skulle säga att en sådan bestämmelse är allt för oprecis, utan man bör skriva ”avsätts för dagvattendamm” eller liknande precisering. Dammens yta och djup kan sedan preciseras genom att man anger vilken markyta det gäller samt att med höjdsättning reglera djup och kantsluttning.
Det är alltid den enskilda myndigheten som självständigt utformar sina beslut, och som självständigt gör sina bedömningar och som ansvarar mot sina tillsynsobjekt och medborgare. VA-guiden AB, samt de experter som svarar på uppdrag av VA-guiden AB, friskriver sig från alla tänkbara anspråk till följd av olyckliga svar eller missförstånd. Experten har inget uppdragsförhållande till frågeställaren. Svaret är expertens egen uppfattning och representerar inte nödvändigtvis hens organisations eller VA-guidens ståndpunkt.
