Behov av förändrad dagvattenlagstiftning – del 1

Att det finns behov av en förändrad lagstiftning är ett av budskapen som framkom på en seminariedag om dagvattenhantering i Västerås. Samtidigt fick deltagarna flera goda exempel på hur kommuner aktivt arbetar med att säkerställa dagvattenhanteringen utifrån de verktyg som finns tillgängliga idag.

Den 29 januari anordnades ett seminarium om dagvattenhantering i Västerås. Seminariet var ett samarbete mellan Mälaren en sjö för miljoner (MER) och Vattenmyndigheten för norra Östersjön och syftade till att belysa frågor kring framförallt lagstiftningen för dagvattenhantering. VA-guiden deltog och gör här ett försök att sammanfatta utvalda delar av det som avhandlades under konferensen.

Del 1 av referatet innehåller följande ämnen och föreläsare:

  • Löp den tankemässiga linan ut tidigt – Jonas Christensen, Ekolagen Miljöjuridik
  • Miljökvalitetsnormer för ytvatten på 10 minuter – Johanna Ersborg, Enetjärn Natur
  • Dagvatten i detaljplan – Karl Ewald och Beatrice Buskas, Boverket

Löp den tankemässiga linan ut tidigt

Jonas Christensen från Ekolagen Miljöjuridik inledde dagens föreläsningar med en introduktion av juridiken kring dagvatten.

Ingen Higgs partikel för dagvatten

Enligt Jonas finns det inget samlat grepp om dagvatten i lagstiftningen och därmed inte heller någon specifik dagvattenlag. Dagvattenfrågan regleras istället av olika lagstiftningar som ibland har luckor, överlappar och ibland motverkar varandra i förhållande till ett övergripande mål. Det finns helt enkelt ingen Higgs partikel inom dagvatten. Detta är enligt Jonas viktigt att vara medveten om.

Kommunen har många olika roller när det kommer till hantering av dagvatten och det är viktigt att veta vilken ”stol” man sitter på. Det kan för kommunen t ex handla om att vara planmyndighet, va-huvudman, verksamhetsutövare eller markägare.

Jonas fortsatte med att ge åhörarna en introduktion av plan- och bygglagen. Den stora kärnan i lagen kopplat till dagvatten är den så kallade lämplighetsprövningen. Med detta menas att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet (bl. a geohydrologi), läge (t ex recipientens tillstånd) och behov (exempelvis av behov av bostäder eller grundvatten).

Det är viktigt att beakta att all mark inte är lämplig för bebyggelse. Utgör dagvatten ett problem som kräver särskild hantering ska kommunen ta fram de underlag som behövs för att kunna visa att problemet går att lösa så att marken kan bli lämplig för de ändamål som detaljplanen avser. Bevisbördan ligger alltså på kommunen att visa hur dagvattenhanteringen ska lösas. Jonas menar att det är viktigt att redan i översiktsplaneringen börjar fundera på vad som ur dagvattensynpunkt går att reglera i kommande skeden. En översiktsplan är inte rättsligt bindande men skapar ofta stora förväntningar på vad som kan göras och inte.

För att, som Jonas uttrycker det, löpa den tankemässiga linan ut är det viktigt att tidigt i planprocessen fundera över frågor såsom:

  • Vilken är recipienten och vilka miljökvalitetsnormer finns det?
  • Hur smutsigt är dagvattnet? Krävs det särskilda reningsåtgärder?
  • Är det kommunal mark? Vilka planbestämmelser kan användas för att reglera dagvattenhanteringen?
  • Är det vattenverksamhet och kan det därför krävas tillstånd eller omprövning? Ska dagvatten exempelvis ledas till ett gammalt markavvattningsföretag?
  • Kommer kommunen att klara av att visa att marken är lämplig att bebygga och att miljökvalitetsnormerna kan klaras?
  • Lämpligt ur översvämningssynpunkt?

Miljökvalitetsnormer för ytvatten på 10 minuter

Johanna Ersborg är jurist vid konsultbolaget Enetjärn Natur. Under första delen av hennes föreläsning fick åhörarna en kort genomgång av vad miljökvalitetsnormerna för vatten egentligen innebär.

Vattenförekomster utvärderas utifrån kemisk och ekologisk status

Bakgrunden till miljökvalitetsnormer för vatten är enligt Johanna ett allt större tryck på vattenresurserna i Europa. Det fanns därmed ett behov för EU-länderna att säkerställa vattnet som en resurs för både människan och ekosystemet. Ett resultat av detta behov kom att bli det så kallade Vattendirektivet. Medlemsländerna får genom direktivet krav på sig att vidta åtgärder för att nå god vattenstatus i ländernas vattenförekomster och därmed att inte heller bidra till en försämrad vattenkvalitet i någon vattenförekomst. En gemensam definition och metodik togs därför fram där vattenförekomster utvärderas utifrån kemisk och ekologisk status.

Den kemiska statusen har två klasser som innebär att vattenförekomsten antingen uppnår god status, eller inte uppnår god vattenstatus. Statusen avgörs av om gränsvärdet för ett visst ämne överskrids eller ej. Ekologisk status utgår istället ifrån att vattnet utvärderas utifrån dess potential som en livsmiljö för ekologiskt liv. Statusbedömningen sker utifrån ett antal olika kvalitetsfaktorer på ett standardiserat sätt för att sedan kunna dela in vattenförekomsten i en av fem olika klasser. Målet är god vattenstatus.

I Sverige har man införlivat vattendirektivet i svensk lag genom att sätta rättsligt bindande miljökvalitetsnormer för vattenförekomster. Johanna återkom till detta ämne i sin andra föreläsning för dagen.

Dagvatten i detaljplan

Juristerna Karl Ewald och Beatrice Buskas från Boverket upplyste åhörarna om vad som kan regleras i planbestämmelserna av plan- och bygglagen (PBL).

Brist på rättspraxis

Det finns flera lagar som reglerar förutsättningarna för dagvattenhantering. Karl Ewald och Beatrice Buskas menar att juridiken och ansvarsförhållanden inte är tydliga och att vi ibland har svårt att acceptera detta. Ett stort problem är att det ofta saknas rättspraxis som hjälp till tolkning om vad som är rätt och bra och detta är något som vi enligt föreläsarna kommer att få leva med under lång tid framöver.

Beatrice fortsatte med att kortfattat redogöra vad som, ur dagvattensynpunkt, regleras av de olika lagstiftningarna:

  • Miljöbalken reglerar vattenkvalitet, dvs vattnets kemiska sammansättning mm, och det grundläggande ansvaret för dagvatten.
  • Lagen om allmänna vattentjänster reglerar ansvaret för att tillhandahålla allmänna vattentjänster och kommunernas skyldighet inom verksamhetsområdet.
  • Plan- och bygglagen reglerar planering av den fysiska miljön utifrån allmänna och enskilda intressen av olika dagvattentjänster.
  • Anläggningslagen, ledningsrättslagen och fastighetsbildningslagen är lagstiftningar som reglerar bildande av samfälligheter och gemensamhetsanläggningar som är nödvändiga för dagvattenhanteringen.

Vem har ansvaret för dagvattnet?

Fokuserat på ansvaret inom ett verksamhetsområde, är det enligt föreläsarna fastighetsägarna som ansvarar för avvattningen på egen mark samtidigt som va-huvudmannen har ansvaret för dagvattnet på allmän platsmark. VA-huvudmannen ansvarar även för att ordna de vattentjänster som behövs för att ta hand om dagvattnet.

Enligt PBL ska planläggningen syfta till att mark- och vattenområden används för de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Marken ska helt enkelt ha en naturlig lämplighet och omfattning på åtgärder och kostnader för att säkerställa denna lämplighet måste vägas in. Det ska inte heller krävas extraordinära insatser för att göra marken lämplig för ändamålet.

Det är enligt Boverket också viktigt att detaljplanen inte blir allt för projektspecifik eftersom planen ska gälla för platsen under mycket lång tid. Detaljplanen har även begränsningar i form av att den inte får omfatta ett större område än vad som behövs. (4 kap. 32 § PBL). Regleringen i detaljplanen får inte heller vara mer detaljerad än vad som är nödvändigt (enligt samma paragraf).

Alla planbestämmelser måste ha stöd i 4 kap. PBL. Frågor som regleras på annat sätt ska inte heller regleras i detaljplan. Enligt Boverket är vattenflöden och vattenkvalitet inga frågor som kan regleras av PBL. Ansvar som följer av exempelvis LAV kan inte heller regleras bort med stöd av PBL.

Ingen skillnad i ansvar utanför och inom ett verksamhetsområde enligt PBL

Samma grundläggande ansvar gäller enligt PBL både utanför och innanför ett verksamhetsområde för dagvatten. Finns det problem med dagvatten kan den fysiska miljön behöva utformas därefter. Det samma gäller vilka planbestämmelser som kan användas. En dagvattenanläggning som ska vara gemensam kan behöva regleras särskilt. Det kan t ex handla om vilka fastigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggning eller att säkra utrymme för anläggningen.

På allmän plats lokaliseras enligt Boverket sådana allmänna anläggningar som kan vara publikt tillgängliga och som tillför ett värde på den allmänna platsen. Egenskapsbestämmelser på allmän plats definierar och avgränsar hur den allmänna platsen ska utformas och användas. Det kan exempelvis vara bestämmelser som reglerar:

  • Utformning – av dammar, våtmarker, översvämningsytor, infiltrationsytor.
  • Utformning av mark och vegetation – plushöjd, eller att marken inte får hårdgöras.
  • Skydd – Höjd av minst 4 meter över nollplanet.

På kvartersmark lokaliseras allmänna dagvattenanläggningar som inte ska vara tillgängliga. Det kallas enligt ”PBL-språk” för E-område och ska enligt Boverket alltid preciseras. Det kan exempelvis vara ett fördröjningsmagasin, en pumpstation, ett uppsamlingsdike eller en damm.

Exempel på olika områden inom kvartersmark, vilken paragraf i PBL som reglerar området och exempel på egenskapsbestämmelser:

  • Markytan: (4 kap. 10 §): plushöjd +4,5 m, marken får inte hårdgöras.
  • Bebyggandets omfattning (4 kap 11 §): Störst exploatering är 500 kvm byggnadsarea, prickmark.
  • Byggnaders placering (4 kap, 16 §): Byggnad ska placeras med långsidan mot gatan.
  • Byggnadsverks och tomters utformning och utförande (4 kap 16 §): Lägsta schaktningsnivå är 3 m över nollplanet, källare får inte finnas.
  • Skydd mot störningar: (4 kap. 12 §): Avskärande dike
  • Utföra plikten för marklov (4 kap 15 §): Krävs marklov för markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet.

Vid planläggning ska miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB följas. Det saknas dock stöd i 4 kap. PBL för planbestämmelser om t ex nivåer på MKN. Vattenkvalitet går ju som sagt inte att reglera med bestämmelser i PBL.

PBL ger möjlighet att reglera mycket – men inte allt

Enligt Boverket ska det av planhandlingarna framgå hur dagvattenhanteringen ska genomföras. En dagvattenutredning ska finnas om det behövs. Det ska visas att hanteringen kan lösas. De bestämmelser som behövs för att säkerställa ett genomförande ska användas. Regleringen beskrivs i planbeskrivningen – planens syfte. Plangenomförandeavtalens innehåll beskrivs översiktligt i planbeskrivningen. Planens konsekvenser ska beskrivas för alla berörda fastighetsägare och rättighetshavare.

Sammanfattningsvis kan det enligt Boverket konstateras att PBL ger möjlighet att reglera många frågor – men inte allt. Det gäller sådant som redan är reglerat i annan lag, exempelvis ansvarsförhållandena som följer av LAV som alltså inte kan regleras bort i en detaljplan. Det gäller även vattenflöden och vattenkvalitet som inte regleras av PBL. Enligt Boverket är det viktigt att beakta dagvattenfrågan redan i översiktsplanen. Det är bara genom bra förberedelser som man kan få till en hållbar dagvattenhantering.

Boverket rekommenderar att ta del av Boverkets byggregler för den som lära sig mer om vad som går och inte går att reglera med PBL.


Del 2 av referatet publiceras inom kort och avhandlar bl a fallgropar i planbestämmelser och avtal, lagen om allmänna vattentjänster samt införlivandet av EU:s vattendirektiv i svensk lagstiftning. 

Du hittar samtliga presentationer här.

DELA